La Direzione investigativa antimafia (Dia) ha una proposta, al vaglio degli uffici legislativi, che potrebbe presto finire sul tavolo del governo: differenziare gli strumenti ed evitare l’utilizzo delle interdittive antimafia quando nei confronti di un’impresa vi è il “solo” sospetto che sia permeabile alla mafia e procedere con uno strumento più leggero, un controllo che segua l’appalto passo dopo passo senza estromettere l’imprenditore.
“Quando la ditta è impastata di mafia e intestata a un prestanome, l’interdittiva, che impedisce all’azienda di lavorare con le Pubbliche amministrazioni (Pa) decretandone quindi la morte, è l’unica soluzione possibile – spiega a lavialibera il direttore della Dia Maurizio Vallone –. Ma ci sono casi in cui i nostri Gia (i Gruppi interforze antimafia istituiti nelle prefetture, ndr) si trovano in difficoltà perché sanno che un’interdittiva basata sulla mera percezione di contiguità tra impresa e mafia non reggerebbe a un ricorso”. Ricorso che, prosegue il direttore, è quasi automatico e può durare da dieci mesi a due anni, fermando o rallentando i lavori.
I casi più scivolosi – racconta Vallone – sono due: aziende con centinaia di dipendenti dove un paio di lavoratori sono parenti di mafiosi oppure piccoli imprenditori vittime di racket che se dovessero vincere un appalto, magari grazie al Recovery plan, attirerebbero ulteriori appetiti criminali. “Come giustificare davanti a un Tar (il Tribunale amministrativo regionale a cui spetta decidere in caso di ricorso da parte di un imprenditore interdetto, ndr) un’interdittiva contro un’intera azienda per la presenza di parenti o contro una vittima di estorsione che lo Stato non è stato in grado di proteggere? – si chiede il direttore –. Dobbiamo intervenire in maniera diversa, non possiamo permetterci di bloccare tutto nei tribunali perdendo così i fondi europei”.
“Funziona così: quando un ente pubblico indice una gara per un appalto è tenuto a inviare i dossier delle aziende private concorrenti o del vincitore ai nostri Gia – spiega Vallone –. Se sulla base dei controlli effettuati da polizia, carabinieri e guardia di finanza nelle varie banche dati emergono indici di mafiosità nei confronti di un’impresa, il prefetto emette un’interdittiva antimafia estromettendo la ditta non solo dall’appalto in oggetto, ma da qualsiasi futuro rapporto con le Pa”. “Non v’è dubbio che questo strumento incida molto sulla libertà di iniziativa economica – afferma Piergiorgio Morosini, giudice per le indagini preliminari del tribunale di Palermo –. Quando ragioniamo su questo tema dobbiamo tenere conto di due aspetti: l’esigenza di intervento tempestivo per mettere in quarantena le imprese, attraverso misure interdittive e prefettizie, e la terapeuticità: vogliamo distruggerle con evidenti costi dal punto di vista occupazionale e della produttività? Oppure curarle e prevenire ulteriori sviluppi negativi? Immaginare di mettere in sicurezza un’impresa per mantenerne produttività e occupazione – continua Morosini – è un modo sicuramente moderno di concepire l’azione di contrasto”.
Le interdittive antimafia sono disciplinate dal Libro II del cosiddetto Codice antimafia (d.lgs. 159/2011). Tutte le Pa in qualità di stazioni appaltanti hanno l’obbligo di acquisire la documentazione antimafia prima di stipulare qualsiasi contratto o subcontratto per lavori, servizi e forniture pubblici sopra i 150mila euro. Il limite scende a cinquemila euro nel caso di concessioni di terreni agricoli che usufruiscano di fondi statali o europei come quelli della politica agricola comune. Un’ulteriore restrizione introdotta dalla recente riforma del codice (l. 161/2017) per dare seguito ai protocolli di legalità – un’altra via preventiva che mette assieme prefetture, Pa appaltanti e imprese – siglati in Sicilia contro le frodi milionarie ai fondi Ue per l’agricoltura.
La documentazione antimafia – rilasciata dal prefetto della provincia competente – si divide in comunicazione antimafia e informazione antimafia. La prima è valida sei mesi e ha lo scopo di accertare la presenza di misure di prevenzione personali o patrimoniali nei confronti dell’imprenditore. La seconda vale 12 mesi e valuta eventuali tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata, i cosiddetti “indici sintomatici di mafiosità” di cui sopra: chi sono i fornitori? ci sono lavoratori vicini alle organizzazioni criminali? l’azienda fa parte di un raggruppamento temporaneo di imprese in cui sono presenti titolari già coinvolti in procedimenti di mafia? Pur basandosi su elementi concreti come rapporti di parentela o di frequentazione, l’interdittiva – come altri strumenti – è il frutto di una valutazione discrezionale del prefetto, fondata su atti e risultanze, ed è per questo che possono esserci Prefetture più o meno attive. La documentazione antimafia rilasciata può essere liberatoria se favorevole all’imprenditore o interdittiva, nel qual caso si concretizza in un provvedimento amministrativo cautelare e preventivo.
Per l’informazione antimafia, l’acquisizione è sempre obbligatoria nei settori considerati a rischio e definiti dalla legge anticorruzione 190 del 2012 (art. 1, co. 53): l’estrazione, la fornitura e il trasporto di terra, materiali inerti, calcestruzzo e bitume; i noli freddo e a caldo; gli autotrasporti per conto di terzi; la guardiania dei cantieri; la gestione dei rifiuti. Di recente e proprio in seguito all’emergenza Covid-19, il cosiddetto decreto Liquidità (d.l. 23/2020) ha incluso anche i servizi funerari e cimiteriali, la ristorazione e la gestione di mense e catering. Nel caso di enti locali sciolti per mafia, l’obbligo vale per la stipula di qualsiasi contratto nei cinque anni successivi allo scioglimento.
Per velocizzare e rendere più efficienti i controlli, la legge anticorruzione (o legge Severino) ha previsto anche l’istituzione in ogni prefettura dell’elenco di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori operanti nei settori a rischio e non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa: le cosiddette white list. L’iscrizione in questi elenchi (obbligatoria per le aziende operanti nei settori a rischio) esonera l’impresa dall’acquisizione della documentazione. Spetterà poi alla prefettura il compito di effettuare controlli periodici ed eventualmente cancellare l’impresa dall’elenco. A sua volta, la ditta è tenuta a comunicare tutte le variazioni dell’assetto proprietario e dei propri organi sociali.
Nel 2011 il Codice antimafia ha istituito al ministero dell’Interno la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia (Bdna), entrata in funzione a gennaio 2015. Qui sono raccolti tutti i dati sulle imprese censite, le certificazioni rilasciate e i provvedimenti interdittivi emessi. Stando a questi dati, negli ultimi cinque anni i provvedimenti interdittivi (comprensivi sia di comunicazioni sia di informazioni antimafia) sono quasi triplicati passando da 733 nel 2016 a 2.130 nel 2020. Nel solo anno della pandemia le interdittive sono cresciute del 38,2 per cento rispetto al 2019 (1.541), segno secondo la Dia – che nella sua ultima relazione semestrale ha dedicato questo strumento uno specifico approfondimento – “della maggior attenzione degli organi competenti nel fronteggiare una chiara tendenza al rialzo dei tentativi di infiltrazione mafiosa in una economia in seria difficoltà”.
I dati delle interdittive, da soli, non riescono a descrivere i tentativi di penetrazione di interessi criminali nell’economia sana. Per Marco Sorrentino, presidente e cofondatore dell’associazione Amapola, nell’analizzarli è utile tenere conto del contesto generale: “Questo dato racconta più che altro le performance dello Stato nel contrastare le infiltrazioni criminali nell’economia, mentre non siamo in grado di quantificare il sommerso – spiega –. Per avere un quadro completo dovremmo poi conoscere il numero di accertamenti in relazione a quello delle imprese operanti nei vari settori; la cifra dei provvedimenti interdittivi rispetto a quelli liberatori; il numero di interdittive che non hanno resistito a un ricorso al Tar”. Almeno riguardo al secondo punto, il confronto è possibile e racconta che sì, crescono le interdittive, ma anche i nulla osta rilasciati, per altro di gran lunga superiori a livello numerico.
Se si guarda alla distribuzione regionale, si nota subito che nell’anno della pandemia si registrano provvedimenti interdittivi (comunicazioni e informazioni antimafia) in tutte le regioni, mentre nel 2019 Sardegna e Trentino-Alto Adige erano a zero. Ai primi posti ci sono Campania (529), Calabria (454) ed Emilia Romagna (235) che nel 2020 ha superato la Sicilia (217). Gli aumenti maggiori si registrano in Veneto (+567%), Molise (+383%), Campania (+273%) e Abruzzo (+240%). Calano invece Liguria (-69,5%), Umbria (-63,6%), Lombardia (-37%), Friuli Venezia Giulia (-33%), Sicilia (-29%) e Basilicata (-20%).
La materia, all’apparenza fredda e burocratica, è in realtà incandescente. “Sulle interdittive antimafia si sta disputando lo stesso scontro che in passato ha riguardato il sequestro e la confisca dei beni alle mafie – spiega Enza Rando, responsabile nazionale dell’ufficio legale di Libera, nonché vicepresidente dell’associazione –. Le imprese interdette stanno dando battaglia per disapplicare o abrogare questa norma, ma la verità è che si tratta di uno strumento imprescindibile, soprattutto al Nord”. Prova ne è stato il maxi processo Aemilia del 2015, durante il quale il Tribunale ha riconosciuto l’importanza dell’uso delle interdittive emanate dalla locale Prefettura, che avevano funzionato come argine e prevenzione contro la “penetrazione dell’imprenditoria mafiosa cutrese” sul territorio, prima dell’arrivo delle indagini giudiziarie. Antonella De Miro, prefetto a Reggio Emilia dal 2009 al 2014, con l’emissione di 61 interdittive ha di fatto anticipato i risultati del maxi processo che ha descritto gli interessi mafiosi nell’economia dell’area.
Le critiche allo strumento si sono spesso appuntate sul fatto che, poiché si tratta di un provvedimento amministrativo preventivo, l’interdittiva prescinde dall’accertamento di eventuali responsabilità penali ed è emanato dalla prefettura, l’istituzione che per definizione costituisce il braccio del Governo sul territorio. Lo scopo è da un lato garantire i principi di legalità, imparzialità e buon andamento della Pa (tutelati costituzionalmente dall’articolo 97), impedendo così che interessi mafiosi ne influenzino le scelte e gli indirizzi. Dall’altro, salvaguardare l’ordine pubblico economico, tutelando l’economia sana e la corretta concorrenza tra imprese. Va da sé che quest’ultima esigenza, la tutela di concorrenza e libertà d’impresa (anch’essa garantita dalla Costituzione all’articolo 41), sia stata più volte strumentalmente evocata anche da chi esprime interessi criminali. Per questa ragione è stato chiesto un intervento anche alla Corte costituzionale che, il 26 marzo 2020, ha ribadito (sentenza n. 57) come la compressione della libertà di iniziativa economica privata sia giustificata dalla gravità del fenomeno mafioso, considerando legittima la scelta di affidare l’emissione delle interdittive all’autorità amministrativa (il prefetto) e non a quella giurisdizionale (il giudice).
Altro è il tema posto dalla Dia guidata da Vallone, ovvero la possibilità di differenziare gli strumenti per aumentare complessivamente l’efficacia del sistema, senza perdere di vista la gravità del fenomeno trattato. Costantino Visconti, professore di diritto penale all’università di Palermo, si è a lungo occupato della materia: “Lo strumento è molto sbilanciato a favore della tutela dell’ordine pubblico a discapito del diritto alla libertà d’impresa”. A un’impresa interdetta è impedito anche solo di partecipare a una gara pubblica e questo “nella maggior parte dei casi ne innesca una lenta morte”. La proposta di interventi non solo punitivi, ma anche terapeutici, vuole recuperare “coloro che non sono mafiosi ma fragili. Dobbiamo prenderci cura della zona grigia se vogliamo evitare che diventi nera”.
Già nel 2014 ai tempi di Expo e quando a dirigere l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) c’era Raffaele Cantone, era stata introdotta la possibilità di un commissariamento delle imprese, tanto per fatti di corruzione quanto nei casi di sospetti di mafia. Una misura straordinaria da applicare quando “sussiste l’urgente necessità di assicurare il completamento dell’esecuzione del contratto”.
La proposta della Dia si muove proprio in questo solco: mantenere l’attenzione sulla gravità delle presenza mafiose nell’economia, preservando al contempo, dove possibile, la vita delle imprese. Tra le proposte del direttore Vallone c’è per esempio l’istituzione di un conto corrente ad hoc, controllato da un delegato del prefetto e dove far transitare tutte le entrate e le uscite relative all’appalto: “Così facendo si potrebbe sia preservare l’impresa sia impedire l’utilizzo di fondi in nero, le truffe sui nomi, le collaborazioni con subappaltatori di dubbia provenienza, l’assunzione di persone vicine alla mafia. Si precluderebbe persino la possibilità di pagare tangenti alla Pa”, afferma. E a proposito del ruolo delle pubbliche amministrazioni conclude: “Spesso si preferisce non rischiare delegando la responsabilità del contrasto alle mafie all’autorità giudiziaria. Ma l’Italia è una democrazia moderna che non si può permettere di intasare i tribunali. Un Paese che si rispetti deve essere innanzitutto in grado di prevenire i reati, mettendo gli imprenditori nella condizione di essere difesi dalle mafie”.
(di Francesca Dalrì, redattrice lavialibera)